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新闻

[数据驱动政府] “十三五”市场监管大数据专项规划研究

作者:陶勇 文通 袁瑞丰  来源:中国工商管理研究  发布时间:2015-9-24 16:10:57  点击数:4622

   “十三五”期间,大数据将成为国家信息化建设的重点领域。国家发改委针对批转的中共中央统战部《关于转呈九三学社中央<关于利用大数据等现代技术提升政府治理能力的调研报告>的函》,作出了大数据发展情况和下一步安排的报告,并依此联合相关部门拟定了运用大数据加强市场主体服务和监管的若干意见、大数据专项行动计划等政策文件,工商总局等职能部门积极行动,研究制定了运用大数据的具体方案和实施办法,拟率先开展市场监管大数据应用示范,提高对市场主体的服务和监管能力。

一、 市场监管大数据行动计划
  (一)行动计划概述

   理解大数据专项行动计划的定位、目标、边界、机制是做好市场监管大数据行动计划的基础。大数据专项行动计划是构建以解决特定重大问题的任务目标为约束条件,以全量政务对象的痕迹数据为重点,融合多类别数据多元化采集、主题化汇聚、知识化分析、可视化呈现、个性化服务和开放化利用等于一体的重大信息化工程,其大数据能力及其产品服务是国家层面、特定领域的经济社会发展大数据能力,超越于特定部门业务。因此,市场监管大数据行动的目标是支撑市场监管部门的协同业务,支撑党委政府关于市场监管的决策,支撑市场主体在市场竞争中的信息对称和充分博弈,支撑相关社会主体的信息需求,在简政放权、放管结合、优化服务的逻辑视角下创新监管方式,提升监管效能。

市场监管大数据专项行动由工商总局牵头实施,拟联合市场监管各相关部委共同建设,通过跨部门共建、大数据资源统筹、数据开放共享,打破区域限制、条块约束和部门壁垒。在推动大数据产业方面,基本思路是政府部门和企事业单位以市场化和专业化的方式与条件,引入社会力量,加大体制机制创新、推动创新创业,组建市场监管大数据应用实验室,以可持续发展的长效机制进行建设和运营。

  (二)市场监管大数据行动计划基本思路

   企业信息公示暂行条例实施后,目前全国企业信用信息公示系统已经面向社会提供了130多项企业信息的查询服务,涵盖了工商、税务、高法等领域信息,但不是机读格式,公众还不能批量获取,相比国外政府数据开放,根据英国开放知识基金会评测,我国市场主体注册数据开放度排名为42位。就市场主体数量而言我国远超英国,仅存续市场主体就超过7400万户,加上注销、吊销市场主体约1.3亿户,同时我国市场监管部门在监管过程中所采集的信息项也更加详尽,所以我国的市场主体数据开放与利用,既要加大向社会开放数据的力度,同时又要维护数据主权,避免数据开放所引起的国家安全风险问题。

针对这一要求,根据关注重点与实施机制的不同,市场监管大数据专项行动包括“拿得出、引得进、用得好、管得住、看得远”等五大行动。

二、 “拿得出”行动:开放市场监管大数据
   市场监管大数据行动计划的目标是要给相关部门、党委政府、社会主体提供富集、优化的市场监管数据资源和信息产品,更为重要的是通过开放市场监管大数据,进一步推动创新创业、促进相关产业发展。

   (一)梳理大数据资源清单

   基于政府、企业、社会三方的市场监管大数据监管与服务数据需求,首先要梳理政府内部政务信息、调研市场监管需求信息、研究社会服务目标信息,形成基于有效需求的市场监管大数据资源清单,为大数据专项行动提供数据标准,并为部门大数据资源整合提供依据。

   (二)建设大数据汇聚机制

   按照大数据资源清单,建立包含政府政务信息、企业公示信息、互联网公开信息在内的各类市场监管大数据的采集、梳理、汇聚、整合的大数据汇聚体系,为市场监管与服务提供大数据信息支持。大数据汇聚机制包括地方与中央数据汇聚、各部门数据的集中汇聚、外部采购数据的融合汇聚等,形成跨部门、跨领域、跨区域的数据融合。

   (三)整合形成多维数据集

   根据数据汇聚情况与应用成熟情况,逐步分批按需开放。市场主体类型是多维数据集的首要维度,例如海关进出口企业、小微企业、重大投资审批项目企业、食品药品企业、文化创业企业、高新技术企业、战略性新兴产业、投资融资企业、担保借贷企业、失信中介企业等;数据业务类型是多维数据集的二级维度,例如注册登记、知识产权、失信惩戒、经营信息等。

   (四)建设大数据开放平台

   以企业信用信息公示平台为核心,利用多元化的开放模式与多途径的开放平台,建设多样性的大数据开放平台,实现市场监管大数据的信息公示、数据开放与信息服务。针对社会化、多样化的数据应用需求,扩充数据来源范围、创新数据处理方式、研究数据应用方向,为社会提供便捷、实用、规范、权威的大数据增值服务。

   (五)支持大数据社会化应用服务

   社会对市场监管大数据存有大量的定向需求,不同行业、不同地域各有所需,例如市场监管大数据在打击关联交易、降低交易风险、提倡诚信交易、促进创业创新等方面的应用需求等,而政府部门精力有限,应探索政府部门、咨询机构、技术企业等构成的数据联邦、市场监管大数据应用联盟等方式,建立多方参与的合力机制,集中各方的利益与力量,发挥各自优势特长,在政府部门的监督指导下,将政府、社会的数据汇聚和管理,建立开放数据的统一管理平台,为大数据社会化应用创造条件。

三、 “引得进”行动:采购社会化数据
   采购社会化数据是市场监管大数据专项行动的重要基础。大数据监管与服务离不开社会化服务,而社会化服务要真正实现落地生花,关键在于做好应用和产业两项任务,最终形成应用和产业相互促进、良性发展的大格局,形成健康发展的产业生态。

   (一)营造政策环境

   大数据产业是一个新兴产业,需要政策环境支持。大数据交易规则是大数据产业的组成形式,大数据交易渠道是大数据产业战略推进的重要一环,不仅可以聚合大数据企业,形成大数据产业链和生态圈,而且可以为政府治理能力提升,服务能力加强、产业转型升级提供重要支撑。为保证权威性,大数据交易渠道应由政府主导,需制定促进市场监管大数据交易的定价机制、投融资体制、交易规则等。建设数据产品和数据服务的交易管理机制,通过大数据产品服务的计费系统,促进大数据产业化和市场化发展,形成开放的大数据市场。

   (二)明确大数据需求

   除了政府部门掌握的行政业务信息、企业向政府提交的依法报送信息以外,一切可以(或可能)采集的市场主体相关信息都应该成为市场监管大数据应用的潜在数据基础。随着云计算、大数据技术的发展,国内大数据产业发展逐渐完善,大量互联网公司(如百度、腾讯、阿里、京东等)积累了大量舆情、社交、电商等大数据,许多大型企事业单位(如银行、资信、协会、物流、水电煤等)积累了大量的交易、信用、荣誉等大数据。通过合理的大数据利用模型,高质量地获取这些数据,可以很好地运用于大数据监管与服务。

   (三)探索模式渠道

   政府购买市场主体相关数据服务模式可以实现财政资金节约、数据跨部门共享,促进政府信息化水平和区域公共服务水平的提升,为改革创新打开了局面,符合国家推进政府向社会力量购买公共服务要求。市场监管大数据社会化服务的合作模式可以包括共同开发、数据购买、数据置换、委托采集、委托研究等多种形式。此外,国家化、市场化、产业化的大数据能力建设,所形成的大数据相关的数据资源、基础能力和服务产品,都是可计价的,需要进一步探索建立量化分析指标,评估大数据资源、能力和产品的经济价值和社会效益。

四、 “用得好”行动:示范大数据治理
   充分运用大数据技术是创新监管的必由之路,大数据治理示范是市场监管大数据专项行动的业务体现。

   (一)运用大数据促进全过程监管模式

   计划经济时代以事前审批作为监管的主要手段,意图通过高门槛实现市场主体的高信用、高质量,重审批的监管方式越来越不适应经济的发展需要。本工程按时序维度,建构市场主体的全过程监管组织形式,促进注重事前审批到注重事中事后监管的转变,即事前监管突出防范、预警、规范(前期许可、备案、审批等),事中监管突出监控、制约(现场检查、信用约束、抽查等),事后监管突出追惩、反馈(执法、黑名单、公示等)。

   (二)运用大数据促进信用监管模式

   运用大数据技术综合利用政府数据、宏观数据、资质数据、行业数据、网络数据、电商数据、社会数据在内的各类市场主体相关大数据资源,通过市场监管大数据融合,完成市场主体的基本属性、行为特征等的全景“画像”,了解市场全态、掌握市场规律、挖掘业务关联、建立信用体系、调度业务协同,实现从年检到年报、从巡查到抽查、从行政处罚到信用约束、从单纯政府执法到企业自律与社会共治,建立大数据下的信用监管、精准监管、风险监管、动态监管、协同监管以及依法监管体系,从而发现宏观经济运行的规律辅助宏观决策,提高对市场主体的监管水平,规范部门依法行政行为。

   (三)积极探索可复制的大数据治理经验

   从社会共治思路出发,有选择性地择定若干行政区域(如县级市),在政府提供的市场主体名录基础上,依托数据优势、技术优势等专业第三方先行先试,通过数据碰撞、数据连接、实现业务洞察,分别探索大数据监管创新模式,探索建立企业信息抽查和日常监管抽查模型,预警、识别频发违法违规行为,缩小监管范围、领域,辅助监管主体的执法效率和有效性,降低行政成本,同时研讨如何提升政府运用大数据的能力,完善合作模式,形成可在全国推广的经验。

   (四)提升政府决策支持和预判能力

   加强工商各类数据与国家宏观经济走势关系的分析研究,提供诸如宏观经济趋势分析、经济结构调整分析、资本流动趋势预判、就业需求景气预测、政策预期与成效评估等在内的各类辅助决策信息支持与数据验证,提升各级政府与职能部门在宏观决策、市场秩序预判、消费预警等方面的政策决策能力与市场掌控能力。

五、 “管得住”行动:加强大数据安全
   安全制度与安全管理是市场监管大数据专项行动的支撑保障。采用内容安全与数据安全二分的方法,通过法律规范判断信息内容的安全性,即解决价值判断问题,而数据安全则主要依靠技术标准解决。应强化法律义务与技术规范之间的协同性,重视管理职责与法律责任的一致性。

   (一)大数据内容安全

   大数据内容安全关注大数据所表达的含义与思想内容可能产生的安全问题,属于社会领域的信息安全范畴。由于大数据内容与来源的多样性与多元化,对于法律法规没有明确规定的问题,必然会带来许多争议,影响大数据运用成效。如在单个或批量数据可公示的情况下,全量的市场监管数据能在一定程度上反映国家、区域、行业的经济运行脉络,无限制的全面开放会带来不可预测的风险。因此,在大数据专项行动中需要理清资源目录体系、加强数据质量保障、界定数据发布边界、提高数据发布权威,避免大数据内容安全风险,重点保障个人隐私、商业机密以及危害国家安全行为以及意识形态等。

   (二)大数据数据安全

   强化外部防护和内部管控,属于信息领域的信息安全范畴。加强安全责任与权限管理,不断加强基础环境建设,关注数据在存储、传输过程中的安全问题以及网络信息自身的安全问题,重点保障信息的保密性、完整性、可用性、可控性和防抵赖等。

六、 “看得远”行动:建设大数据融合应用实验室
   建设大数据融合应用实验室是市场监管大数据专项行动的智力支撑。

   (一)创新机制

   按照“政府主导、市场运作”的原则,由政府部门与科研机构、高新技术企业、社会组织共同组建国家层面、学术性与公益性相结合市场监管大数据应用实验室,发挥市场监管大数据应用智库作用,开展市场监管大数据的数据资源、技术能力、分析模型、业务支撑、服务模式、交易规则、交易渠道、数据主权、政策环境等全方面的研究工作。市场监管大数据应用实验室属于政府指导下的公益性实验室,各方一起参与实验室的建设与运维,并根据协议约定履行义务、享有权益。大数据应用实验室基础设施建设与日常运维费用主要由参建企业提供;政府部门除了一定的经费支持以外,还可以通过提供数据、购买服务等方式支持大数据应用实验室的建设。

   (二)研究先行

   市场监管大数据应用实验室集中政府政务信息资源、社会学术研究资源、企业技术财力资源、社会组织行业资源等各方面能力,研究领域包括政府数据开放安全可控研究、政府数据融合机制研究、大数据定价机制研究、社会化应用研究等。通过深度挖掘、整合分析、开放公示和第三方运用等技术与规范,形成多元协同治理机制,探索一个以网络化互动为特征、大数据知识服务为支撑、纵横协调、多元统一的管理新模式。纳入实验室研究的项目,可以在风险可控范围内容优先使用政府开放数据。

七、 总结
   伴随数据的资源化、资产化趋势,数据不仅成为国家战略资源,也成为提升公共部门竞争力的有效手段。市场监管大数据行动计划以国家重大工程为抓手,集中力量积极作为,在实现大数据的潜在价值的同时,需要处理好跨部门间的数据共享、第三方数据的利用、数据所有权与控制权、数据权益认定与保护、数据开放、大数据安全与脱敏、数据再利用政策、IT架构适应性重构等问题。充分利用大数据有效改善公共服务的提供和市场监管政策的制定,将进一步发挥工商行政管理部门市场监管主渠道和生力军作用。


 
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